作者｜宋华琳
核心提要：
1. 在某种意义上，行程卡构成了一种强制—集中式数字接触追踪工具。行程卡的运行，背后是以对个人行踪轨迹、地理位置信息等信息进行广泛地实时监控和收集为基础。
2. 人生的成就也好，愉悦也罢，很多时候都在于灵机一动、说走就走的旅行，在于合作伙伴、三五友好的交流互动。没有出行，没有交流，经济不会发展，社会不会有活力，人生不会有趣味。
2022年6月29日，工业和信息化部宣布，为落实党中央、国务院关于“外防输入、内防反弹”总策略和“动态清零”总方针，支撑高效统筹疫情防控和经济社会发展，方便广大用户出行，即日起取消通信大数据行程卡 （以下简称“行程卡”） 的“星号”标记。
一时间一石激起千层浪，很多的朋友喜不自胜，发了行程卡“摘星”的朋友圈。欣喜之余，其实要冷静思考的是：何为行程卡？行程卡在疫情防控中的意义是什么？行程卡上的“星号”与个人出行的自由及限制之间有何种关联？以及，取消“星号”后，行程卡的后续走向为何？
行程卡是用来干什么的？
2020年2月，在新冠肺炎肆虐之初，中央网信办发布了《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》：“鼓励有能力的企业在有关部门的指导下，积极利用大数据，分析预测确诊者、疑似者、密切接触者等重点人群的流动情况，为联防联控工作提供大数据支持。”
在此背景下，通信大数据行程卡应运而生，行程卡是由工信部下属的中国信通院联合中国电信、中国移动、中国联通三家基础电信企业，利用手机“信令数据”，通过用户手机所处的基站位置获取用户的行程信息；手机用户可通过全国一体化政务服务平台小程序服务，来查询本人前14天到过的所有地市信息。
在某种意义上，行程卡构成了一种强制—集中式数字接触追踪工具。行程卡的运行，背后是以对个人行踪轨迹、地理位置信息等信息进行广泛地实时监控和收集为基础。
在2022年的春夏，几乎每个人不用说出差，哪怕是出入超市、银行、咖啡厅，都要出示健康码、行程卡。
至于行程卡上“带星”，实际上是指过去14天有停留的城市中存在中高风险区域，它并不意味着用户实际去过中高风险地区。然而，在现实生活场景中，无论你如何苦口婆心言说，场所管理者对行程卡“带星”的用户，还是会表现出避之唯恐不及的神情，更甚者会将之理解为传染病患者的代名词，最后，“带星”用户只能悻悻然被拒于门外。
不可承载之重：“星号”的隐喻
尽管行程卡上明确说：“结果包含您在前14天到达的国家 （地区） 与停留4小时以上的国内城市，色卡仅对到访地作提醒，不关联健康状况”；但在实践中，并非如此。在2022年6月29日之前，当智能手机用户此前14天内到访过存在中高风险地区的某个城市时，通信行程卡就会标记为“星号”。
行程卡带“星”，实际上是根据各地对中高风险区域的认定来自动调整的。那么，究竟何为中高风险地区？根据《传染病防治法》第20条的规定，县级以上地方人民政府应当制定传染病预防、控制预案，预案内容包括“传染病暴发、流行情况的分级”，需要做好分区分级精准防控。因此，这几年在防疫防控中就注重对高风险、中风险、低风险的厘定。
在此前的防控方案和防控实践中，对中高风险区域的界定，还是存在“宁可失之过宽”的现象，相当长的一段时间内，将累计病例超过50例、14天内有聚集性疫情发生的地区，界定为高风险地区；将14天内有新增确诊病例、累计确诊病例不超过50例；或累计确诊病例超过50例、14天内未发生聚集性疫情的，界定为中风险地区。
由于行程卡是根据通信网络的信令数据来设计，而囿于通信基站和信令数据的局限性，行程卡中对中高风险地区的设计只能精确到市。 智能手机用户可能14天内去了近日有疫情的某个大中城市，但真正的行动轨迹，距离出现病例的小区仍有数十公里之遥，但行程卡依然“加星”。
比如，在我3月28日的行程卡上，“天津市”三字旁“加星”，尽管旁边注明“表明该城市存在中风险或高风险地区，并不表示用户实际到访过这些中高风险地区”。如此标注其实是一种风险提示，又类似于运营商的一种免责条款，但疫情防控的管理者，面对行程卡“加星”的用户时，还是会采取一种近乎“有罪推定”的姿态；当行程卡“加星”的用户往返于城市之间，常常遭遇集中隔离或居家隔离。
2022年6月24日下午，国务院联防联控机制召开新闻发布会，也曝光了河北省保定市、邯郸市、石家庄市、张家口市等四个地市存在过度防疫、一刀切的现象，对来自上海、北京、天津等地区的来冀返冀人员采取盲目的管控措施，即为实例。
对行程卡“加星”的用户实施“强制隔离”、“集中医学观察”、“居家观察”、“限制或停止人群聚集活动”等管控措施，这些措施大致可被归为《行政强制法》中规定的“行政强制措施”，即“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”
诚然，这些“疏离型防控措施” （social distancing measures） ，能延迟乃至阻断新型冠状病毒的扩散，但也会影响行政相对人的人身权、财产权等权利。因此，我们就应从法治原理和法治原则出发，讨论具体措施的合法性。
根据《行政强制法》第4条规定，行政强制的实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。我国抗击疫情过程中对行程卡“加星”用户采取的过度管控措施，实际上超出了《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等规定的范围，逾越了法定的权限、范围、条件和程序。这种对来自中高风险城市的智能手机用户实行一刀切管控措施的方略，相当于将限制出行的范围由中、高风险地区扩大到了其他地区，或扩大了采取隔离、管控措施的风险人员范围。
此外，对行程卡“加星”用户采取管控措施，也违反了比例原则的要求。 《突发事件应对法》第11条第1款规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”
像疫情防控这类突出事件，也应精巧治理，如能通过常规风险监测、及时确诊病例、及时确定传染源等方式进行防控，就不要采取对行程卡凡“加星”用户一刀切式、大水漫灌式的防控，因为它增加了经济成本和社会成本，未能统筹疫情防控与经济社会的发展。
“摘星”之后，还可以做些什么？
2022年6月27日印发的《新型冠状病毒肺炎防控方案（第九版）》强调，根据病例和无症状感染者的活动轨迹和疫情传播风险大小划定高、中、低风险区域。将病例和无症状感染者居住地，以及活动频繁且疫情传播风险较高的工作地和活动地等区域，划为高风险区，并以居住小区 （村） 为单位划定高风险区域。将病例和无症状感染者停留和活动一定时间，且可能具有疫情传播风险的工作地和活动地等区域，划为中风险区。
这意味着高风险区/中风险区的划分和防控管理要求更精细化、精准化，这样的区域划分更具实践意义与可操作性，也是科学防控、精准施策的体现。
相较而言，行程卡上的“星号”，只能提示某人来自有高中风险区的城市，并无法与具体的高中风险地区挂钩，无法反映“星号”标记用户的实际风险高低。因此，根据“星号”进行防控，所采取的规制策略注定与规制手段不合比例。
取消通信行程卡上的“星号”标记，不仅不会造成新冠传播风险的增加，反而有助于防止“城门失火，殃及池鱼”的现象发生，进而提高防控措施的科学性、精准性和针对性，不仅有利于保障人民在常态化疫情防控期间的安全有序出行，且有助于更高效统筹疫情防控和经济社会的发展。
但是，摘星之后，也要防止“按下葫芦浮起瓢”的现象发生。
笔者在昨天6月29日的朋友圈看到，一位浙江大学老师的行程卡上，虽然刚刚取消了星号，却又增加了“疫情重点地区核验”的字样，提示“您于14天内到访过疫情重点地区所在市”。
我们生活在一个大数据时代，大数据让人们无所遁形，需要诘问的是，去过“疫情重点地区所在市”并非我们的原罪，这与成为传染病患者密接或密接的密接，可能仍相去甚远。因此，建议规范行程卡的后续利用和管理，在行程卡上不再附加这种诸如“疫情重点地区所在市”的标注。
人们有出行的自由，这或构成人身自由的一部分。疫情之下，“非必要，不出行”的说法也有可商榷之处，那些既非必要但仍属正常的出行，其实大量存在于我们的日常生活当中，是我们称之为“人间烟火”的图景。因此，我们不仅要摘下行程卡上的满天星，也要逐步取消对行程卡的查验，直到有一日取消行程卡本身。需知，人生的成就也好，愉悦也罢，很多时候都在于灵机一动、说走就走的旅行，在于合作伙伴、三五友好的交流互动。没有出行，没有交流，经济不会发展，社会不会有活力，人生不会有趣味。
具体而言，未来建议逐步取消单独的行程码，可利用国家政务服务平台，在健康码中逐步整合查询用户行程和轨迹的功能，公共卫生风险监测则需精确化，将风险识别程度精确到用户所在的街道、社区、小区乃至小区的楼栋。
值得强调的是，在查询或调取用户行程和轨迹时，仍不可恣意妄为、随时查询或调取，务必符合《传染病防治法》规定的情境，符合《个人信息保护法》特别是该法第6条的要求。处理用户行程和轨迹时，应当有明确、合理的疫情防控目的之需，并应当与疫情防控目的直接相关，采取对个人权益影响最小的方式。唯有如此，常态化疫情的防控才能步入法治之途。
发表于 2022-7-1 08:57
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